L’histoire mouvementée du parlement algérien : de 1962 à nos jours
II. APN : de la première législature aux réformes constitutionnelles
Durant les première et seconde législatures (1977-1987), l’APN avait légiféré à l’ombre d’un système politique qui ne lui laissait aucune initiative sinon celle d’adopter, toujours à l’unanimité, les projets et propositions de lois soumis au parlement.
Qualifié à juste raison de chambre d’enregistrement, le parlement avait assumé un rôle mécanique de fabrique de lois sans aucune emprise sur les réalités politiques, économiques et sociales du pays. Le fonctionnement et l’organisation du parlement obéissaient au schéma classique d’un parlement issu du parti unique. Les nominations à tous les niveaux de responsabilités, du poste de président de l’Apn aux composantes des commissions permanentes de l’Assemblée s’opéraient suivant les règles et les équilibres politiques régionaux édictés par le système. Parti-Etat, le FLN était derrière toutes les nominations, les promotions aux responsabilités à des fonctions électives et les mises au placard. Le scénario est vieux comme le système et la formule devenue célèbre dans l’hémicycle de l’Apn : « La direction politique propose la nomination au poste de président de l’Assemblée M. Untel. » L’intervention « spontanée » de l’ancien patron du FLN feu Mohamed Cherif Messaâdia devant les députés à l’occasion du renouvellement de la confiance au président de l’Apn sortante avait valeur de décret de nomination. Les députés n’avaient alors plus qu’à « élire » par acclamation leur président. L’illustration la plus parfaite de la nature foncièrement conservatrice du parlement durant cette période est sans conteste fournie par le débat sur le code de la famille. La majorité des interventions des députés convergeait pour relever que la place de la femme était derrière l’homme mais pas à ses côtés. Pour illustrer cette différence de statut inscrite dans les gènes des deux sexes selon les députés, un parlementaire n’avait pas hésité à prendre à témoin l’opinion en mettant au défi la femme qui revendique le même statut que l’homme de prendre le volant d’un tracteur et de le conduire comme si cet exercice relevait d’une mission impossible pour elle. Au milieu de cet univers stérilisant de la pensée unique il y eut , malgré tout, dans la vie du parlement des cris de cœur qui avaient fait vibrer l’Apn , briser la loi du silence et le faux consensus établi par le système qui n’hésitait pas, au gré des alliances et des rapports de force du moment, à broyer de manière impitoyable ses serviteurs les plus loyaux. Le coup de gueule lancé au sein de l’Apn par l’ancien président feu Rabah Bitat au lendemain de la cérémonie officielle de remise de médailles de la Révolution de Novembre à des personnalités avait fait l’effet d’une bombe au sein de l’hémicycle. Il avait dénoncé en des termes virulents l’OPA lancée sur la Révolution de Novembre, le copinage et la légèreté avec laquelle la liste des bénéficiaires avait été établie. En tant qu’historique de la Révolution, il avait été classé dans la liste des récipiendaires à la cinquième position derrière Messaâdia, Abdelghani et d’autres. Il avait vécu cela comme une suprême humiliation, une grave dérive révisionniste et une offense à l’authenticité de la Révolution. Parlement monopartisan, la moindre opinion contraire émise au sein de l’Apn sous le règne du parti unique était vécue comme un acte de dissidence politique. Les passes d’armes auxquelles avaient donné lieu l’examen et l’adoption de certains projets de lois jugés presque séditieux et anti-nationaux par les tenants du maintien de l’ordre en place avaient jeté au sein de l’Apn les bases d’un débat politique nouveau .
Le faux consensus
Ce fut, entre autres, le cas lorsque les députés avaient été saisis dans les années 1980 du projet de loi sur le commerce extérieur ouvrant la voie aux investissements étrangers dans l’économie nationale. Il était question d’ouvrir le capital social des entreprises nationales aux investissements étrangers à hauteur de 49%, la majorité revenant aux entreprises publiques. Conséquence des résistances idéologiques, politiques et du discours socialisant qui ont marqué le système depuis l’indépendance : le projet de loi fut voté à l’arraché. Le coup d’envoi des réformes et de l’abandon de l’idéologie socialiste venait d’être donné. Le vent du libéralisme qui soufflait sur l’économie mondiale commençait à gagner le système économique national. Mais comme les réformes économiques impliquaient nécessairement une mise à niveau du système politique pour porter ces réformes, il fallait ouvrir le système, réformer les institutions politiques, bâtir un Etat fondé sur les principes démocratiques et le respect des libertés et des droits de l’homme. Les émeutes d’octobre 1988 avaient précipité l’avènement de cette nouvelle ère. Mais avant cela et au sein de l’Apn, de manière très subtile mais avec un engagement résolu, certains députés, pourtant d’obédience FLN, s’étaient distingués lors des travaux et des débats de l’Assemblée par leurs prises de position sur certains dossiers sensibles au point de devenir la coqueluche de certains journalistes de la presse du parti unique partageant les mêmes aspirations au changement. Au sein du FLN, pour préserver le parti menacé d’implosion sous l’effet du mécontentement qui commençait à se durcir, un débat sur la transformation du FLN en large front politique ouvert sur les courants et sensibilités traversant le parti prenait forme. Ce débat a vite fait de déteindre sur la vie parlementaire. Au lendemain des émeutes d’octobre 1988, la citadelle FLN n’était plus qu’amas de ruines. Des mouvements politiques interdits comme le MDA (Mouvement pour la démocratie en Algérie) de l’ancien président Ahmed Ben Bella avaient pénétré l’institution parlementaire par effraction puisque cette formation n’était pas encore agréée à l’époque.
La mouche du coche
Un ou deux députés FLN qui avaient rejoint ce mouvement se livraient le plus normalement du monde à des déclarations et animaient des points de presse au nom de ce parti dans l’enceinte du parlement. Ils seront rejoints, quelques mois plus tard, par un autre transfuge du FLN : l’ancien député Abdelkader Merbah qui avait rejoint le parti de feu Kasdi Merbah, le MAJD (Mouvement algérien pour la justice et le développement) avant de créer son propre parti le RPR (Rassemblement pour la République). Avocat de profession, cet ancien député avait réussi, par son activisme, à incarner à lui seul l’opposition au parti du FLN tout en agissant, lui aussi, à l’instar des députés du MDA, dans l’illégalité puisque le parti n’était pas encore reconnu. Le pouvoir à l’époque laissait faire et faisait le dos rond dans le souci d’amortir les chocs sociaux et politiques induits par les émeutes d’octobre 1988. A sa manière, ce député avait joué le rôle de la mouche du coche. La moindre de ses interventions descendant en flammes le système FLN suffisait pour déclencher dans l’hémicycle un brouhaha indescriptible. Il n’avait pas hésité à se présenter au sein de l’Assemblée vêtu d’une gandoura bariolée de slogans dénonçant la corruption, le népotisme, les injustices sociales... Plus d’une fois, il avait fallu toute la diplomatie de l’actuel chef du gouvernement et secrétaire général du FLN, Abdelaziz Belkhadem qui venait de succéder à feu Rabah Bitat au perchoir de l’Apn après avoir fréquenté l’hémicycle de l’Apn pendant de longues années pour ramener le calme dans l’enceinte parlementaire. De l’intérieur du FLN, des voix commençaient à s’élever, un embryon de courant réformateur prenait forme et consistance, notamment avec l’arrivée de Mouloud Hamrouche à la tête du gouvernement. Le multipartisme n’était pas encore à l’ordre du jour. Contrairement aux trois députés qui avaient quitté le FLN pour d’autres formations politiques, un noyau de députés du FLN avait choisi de démocratiser le système de l’intérieur. C’est ainsi par exemple qu’un groupe de députés avait réussi dans les années 1990 à obtenir la mise sur pied de deux commissions parlementaires : la première chargée d’enquêter sur l’affaire dite des « 26 milliards » et l’autre sur la chambre nationale de commerce. Une première dans les annales du système : des personnalités influentes du pouvoir à l’époque – Premier ministre, ministres, responsables des services de sécurité, hauts cadres de la Présidence, à leur tête le tout-puissant directeur de cabinet de la Présidence de l’époque, Larbi Belkheir – avaient défilé devant la commission d’enquête parlementaire pour être auditionnés. Cependant, la fièvre qui s’était emparée de l’institution parlementaire et des cercles politiques suite à ces scandales a vite fait de tomber. Aucune suite n’avait été donnée aux conclusions des rapports des commissions d’enquête. La démission de Chadli en janvier 1992 avait mis fin à l’exercice parlementaire issu du suffrage universel pour ouvrir une autre page marquée par la mise en place d’instances législatives de transition non élues. Organes de consultation, ces structures dénommées Conseil consultatif national (1992-94) sous feu Mohamed Boudiaf, Conseil national de transition (1994-97) sous le règne de la présidence collégiale, le Haut Conseil de l’Etat mis sur pied après l’assassinat de Boudiaf, avaient assumé les fonctions de parlement sans avoir réellement exercé les prérogatives du parlement telles que garanties par la Constitution. Cette période de transition politique prit fin avec la révision constitutionnelle du 28 novembre 1996 qui avait introduit des modifications dans la structuration du pouvoir législatif basé sur le système bicaméral : la chambre basse (l’Assemblée populaire nationale) composée de 380 députés et la chambre haute (le Sénat) composée de 144 membres.
Demain : III. CCN et CNT ou la transition dans la tourmente
Omar Berbiche
L’histoire mouvementée du parlement algérien : de 1962 à nos jours
III. CCN et CNT ou la transition dans la tourmente
Janvier 1992. L’Algérie entre dans une nouvelle phase presque inédite. Démission forcée du président de la République. Inexistence du Parlement.
Fin décembre, le FIS gagne, en partie, les élections législatives pluralistes, les premières du genre dans l’histoire de l’Algérie indépendante. Par décision des principaux chefs de l’armée, le deuxième tour du scrutin est annulé. Chadli Bendjedid, chef de l’Etat depuis la mort de Boumediène en 1978, est obligé de partir. Immense crise politique. La transition démocratique, commencée avec la Constitution de 1989, est brutalement arrêtée. Le Haut Comité d’Etat (HCE) est installé avec l’arrivée surprise de Mohamed Boudiaf de son exil marocain. Nommé président du HCE, Mohamed Boudiaf est accompagné dans cette direction collégiale par le général Khaled Nezzar, Ali Kafi de l’organisation des moudjahidine, Ali Haroun, avocat, et Tedjini Heddam, ancien recteur de la Mosquée de Paris. Le HCE, qui est une autorité de fait sans base sociale, décide de mettre en place « un Parlement » désigné en février 1992 pour pallier « la vacance législative » et assurer « la continuité de l’Etat ». Le Conseil consultatif national (CCN) est créé par « une délibération » cosignée par les cinq membres du HCE. Ce conseil donne son avis sur les projets de décrets à caractère législatif qui lui sont soumis. Faute d’un système constitutionnel normal, « les décrets législatifs » remplacent les lois. Le décret présidentiel n°92-39 du 4 février 1992 précise les attributions et les modalités d’organisation et de fonctionnement du CCN. Il y est indiqué que ce conseil, composé de soixante membres, contribue, sous l’autorité du HCE et à titre consultatif, « à toute étude, analyse et évaluation sur les questions relevant de la compétence du Haut Comité d’Etat ». « Il formule toute proposition concourant à la continuité de l’Etat et à la réunion des conditions nécessaires au fonctionnement normal des institutions et de l’ordre constitutionnel », est-il ajouté. Rédha Malek, ancien ministre de l’Information et de la Culture, est désigné président du CCN, secondé par l’écrivain Abdelhamid Benhadouga. Sont membres de ce « parlement » non élu, entre autres, Saïd Bouchaïr, Merzak Bakhtache, Abdelhak Boumechera, Malika Greffou, Khalida Messaoudi-Toumi, Mohamed Saïd Mazouzi, Zineb Laouadj, Mustapha Larfaoui, Abdelkader Khamri, Abdelwahab Keramane, Hamid Haddadj, Zaouaoui Benhamadi, Mohamed Cherif Abbas, Malika Abdelaziz, Ali Touati et Mohamed Abbaz dit Abbas. Dès le départ, Réda Malek impose le huis clos aux travaux du CCN. Les journalistes ne sont pas autorisés à accéder à l’hémicyle Zighout Youcef à Alger où d’habitude siège l’APN. L’argument avancé : « Les membres du CCN ne veulent pas que leur travail soit confondu avec celui de l’APN. » Pourtant, ces personnes ont accepté de siéger au CCN à l’appel des responsables militaires pour « un sursaut républicain » avec tout ce que cela charrie comme concessions. Quinze ans après, les archives ne retiennent pas grand-chose du débat qu’a eu le CCN avec Sid Ahmed Ghozali, chef du gouvernement, en juin 1992. Lors d’une conférence de presse, Réda Malek, également porte-parole du CCN, refuse même de communiquer le contenu des projets de textes proposés par le gouvernement, comme ceux relatifs à la création du Conseil national économique et social (CNES) et à la mise en place d’une bourse des valeurs mobilières. Ce n’est qu’en octobre 1992, lors du débat avec Belaïd Abdeslam, qui a remplacé Sid Ahmed Ghozali, que les débats sont ouverts à la presse. Des membres du CCN doutent de leur « utilité », estimant être marginalisés par le gouvernement. « Khodra fouq achâa », disent-ils. Au perchoir, Belaïd Abdeslam écarte le recours aux élections. Il est interpellé lors des débats sur « la lutte contre la bureaucratie et contre la corruption »... En février 1993, Réda Malek, nommé ministre des Affaires étrangères et membre du HCE (après l’assassinat de Mohamed Boudiaf), quitte la présidence du CCN. Abdelhamid Benhadouga prend sa place comme intérimaire durable. Le CCN continue de discuter de textes loin des regards, à l’image d’un projet sur les expropriations d’utilité publique. Le conseil ne provoque aucun débat politique de fond. Il se contente de textes techniques. Il est réduit à une simple chambre d’enregistrement. Situation que ses membres n’ont jamais contestée en public. En mars 1993, Abdelhamid Benhadouga écrit à El Watan et soutient : « La consultation doit à juste titre respecter ses limites. L’avis que présente le CCN au Haut Comité d’Etat ne doit en aucun cas constituer un facteur de pression sur ce dernier ou sur le gouvernement... » Deux membres du CCN sont assassinés : Abdelhafid Senhadri et Laâdi Flici. Un troisième, Merzak Bakhtache, échappe à un attentat. Le printemps 1993, le HCE, dirigé par Ali Kafi, entame « un dialogue politique » avec les partis et ignore le CCN.
La stabilité et la crise
Le HCE veut « élargir » le CCN, mais ne sait pas comment. Mustapha Lacheraf, membre du conseil, estime, dans une intervention, que le CCN « n’a aucune raison » de se transformer en parlement. « Nous ne sommes informés qu’à travers la presse », se désole Abdelhamid Benhadouga. « Bien que nous soyons nommés, notre rôle est politique, nous avions accepté cette responsabilité par obligation morale envers le pays », dit-il encore. Le HCE, qui n’est pas issu des urnes, entend organiser un référendum sur la Constitution. Projet reporté jusqu’à 1996, après l’élection du général Liamine Zeroual à la présidence de la République en 1995. La conférence sur la concorde nationale de 1994, qui associe des partis, ouvre la voie à la deuxième transition depuis l’annulation du processus électoral de 1991. Liamine Zeroual est désigné président de l’Etat avant de passer par les urnes des mois après. Le HCE et le CCN sont dissous à la fin janvier 1994. Sans expliquer le fond de sa pensée, Ali Kafi déclare à la presse, des années plus tard, regretter d’avoir été président du HCE. Le 18 mai 1994, le Conseil national de transition (CNT) est installé. C’est une version « améliorée » du CCN. Il est composé de 192 membres représentant les partis à 35%, « la société civile » à 47% et les institutions de l’Etat à 16%. Par tranches d’âge, les plus de 41 ans sont dominants avec 69% de la composante. Le nombre de femmes ne dépasse pas les douze : Zohra Abrous, Zoubida Assoul, Saïda Benhabyles, Saâdia Benhamza, Salima Deramchi, Fatma Zohra Flici, Nafissa Lahrèche... La plupart des membres du CNT viennent des secteurs de l’administration et de l’enseignement. Abdelkader Bensalah, ancien président de la commission des affaires étrangères de l’APN, est désigné président « par consensus ». « Le CNT veille, dans le cadre de ses prérogatives, au respect de la plateforme de consensus national. Le conseil exerce la fonction législative par voie d’ordonnance. Les séances du conseil sont publiques », est-il indiqué dans la déclaration officielle. Publiée le 29 janvier 1994, la plateforme portant consensus national sur la période transitoire, signée par Youcef Khettib, président de la Commission du dialogue national (CDN) et de la Conférence de consensus national, précise que « la recherche d’une solution durable et réellement salvatrice est une œuvre de longue haleine qui demande une maturation et une élaboration qui ne sauraient être que le résultat d’une série de ruptures au plan politique, économique et social. Autant de tâches qu’il y a lieu d’engager. Une période de transition s’avère donc nécessaire pour engager ce processus afin de créer les conditions les plus favorables à la sortie de la crise ». Un mandat unique de trois ans lui est fixé. Le FLN, dirigé par Abdelhamid Mehri, refuse de siéger au CNT. « Prolonger la période de transition de trois autres années pour appliquer la même politique suivie depuis l’interruption du processus démocratique, désigner des structures chargées de son exécution, persister dans l’ignorance de la volonté populaire (...) tout cela ne contribue pas à un apaisement politique réel et ne constitue pas un traitement de la crise grave, complexe que subit la société toute entière », estime le parti. Le FFS, Ennahda, le MDRA, le RCD, le MDA et le PSD boycottent le CNT. « D’où la plateforme de consensus national tire-t-elle donc sa légitimité ? La seule légitimité acceptable est celle qu’accorde le peuple librement et démocratiquement », remarque le Parti des travailleurs (PT) qui rejoint le front du refus. Ettahadi (ex-PAGS), qui s’oppose à « la démarche de compromis illusoire de pouvoir avec l’intégrisme », ne siège pas au CNT. Tranchant, Mokdad Sifi, chef du gouvernement, déclare : « L’installation du CNT sera avec ou sans ces partis (...) Il faut qu’on avance... » Après hésitation, Hamas de Mahfoud Nahnah accepte de siéger au CNT. L’argument ? « Contribuer à la solution de la crise » conformément à « la ligne politique » du mouvement. Hamas se contente de deux sièges. El Islah oua El Irchad, qui lui est affiliée, fait partie également du CNT. Le PRA de Noureddine Boukrouh rejoint le conseil deux ans après. Après son installation, Abdelkader Bensalah considère le CNT « comme une première expérience du genre dans le domaine du multipartisme ». Mohamed Tahar Dilmi de l’UGTA, Abdelhafid Amokrane de l’ONM et Abdelmadjid Menasra de Hamas sont, entre autres, élus vice-présidents du CNT. Les salaires des membres de ce conseil font l’objet d’une ordonnance non publiable. Aujourd’hui, le meilleur des historiens ne pourra pas dire quel était le salaire d’un « député » du CNT ! Le projet de statut du membre du CNT est débattu à huis clos. Les membres de ce conseil bénéficient du régime de retraite des cadres supérieurs de l’Etat. Une demande est introduite pour bénéficier de passeports diplomatiques et le régime VIP dans les aéroports. Deux mois après le début des travaux de cette « assemblée », Mokdad Sifi fait un premier plaidoyer pour les privatisations et estime que le rééchelonnement de la dette publique est « une bombe à retardement ». Le CNT fait passer, sans grands fracas, le document portant accord stand-by avec le FMI. A main levée, le CNT vote le programme du gouvernement Sifi. Le CNT a des rapports tendus avec la presse. A l’occasion de la loi de finances 1995, les journalistes boycottent les travaux. Il leur est exigé de mentionner dans une fiche l’adresse personnelle et... la date de naissance. Exigences généralisées pour les autres visiteurs. Abdelkader Bensalah interdit « le contact » direct entre les reporters et les membres du CNT. Ce conseil avalise « le glissement » des lois d’exception, liées à la lutte contre le terrorisme, dans la législation ordinaire (code de procédure pénale et code pénal). Il adopte également les mesures dites de clémence (rahma), l’ordonnance sur la privatisation, l’ordonnance sur les capitaux marchands de l’Etat, l’ordonnance sur l’orientation foncière et l’amendement de la loi électorale. En août 1995, Liamine Zeroual invite le CNT à « intensifier » ses activités. « L’Algérie doit renouer avec le processus électoral pour dénouer la crise », déclare le chef de l’Etat. Trois mois plus tard, la première élection présidentielle se tient et est marquée par une forte participation. En 1996, le CNT adopte le programme de Ahmed Ouyahia, devenu chef du gouvernement. Sont introduits des textes qui limitent l’action syndicale et celle des partis. En mai 1997, une fête est organisée au Palais des nations, à Club des pins, pour exprimer des adieux au CNT. « Vous avez contribué à rétablir la stabilité dans le pays », clame Liamine Zeroual qui s’engage de respecter « le choix du peuple » lors des législatives de juin 1997. Un scrutin marqué par une fraude massive en faveur du RND de... Abdelkader Bensalah.
Demain : IV. Le parcours chaotique du premier parlement pluraliste de l’histoire
Faycal Metaoui
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